Les référendums en France se raréfient. Une fenêtre s’est ouverte avec la possibilité d’organiser un référendum d’initiative partagée (RIP) sur la privatisation d’Aéroports de Paris (ADP). Véritable possibilité démocratique ou coquille constitutionnelle : qu’en est-il du RIP sur l’ADP ?

Voilà une semaine que 218 parlementaires français ont déposé une proposition de loi référendaire censée rendre impossible la privatisation du groupe Aéroports de Paris (ADP), suscitant un enthousiasme incrédule au sein des opposants au projet. Un enthousiasme teinté de rage, même, qui en dit long sur le sentiment d’impuissance démocratique qui habite l’opposition après deux ans de règne et le sentiment amer, même pour les plus fervents partisans de la Ve République, d’un troublant dévoiement des institutions : affaire Benalla, bien sûr, népotisme, atteintes à l’indépendance de la justice, limitation des libertés fondamentales (expression, manifestation). Près de six mois après le début du mouvement des Gilets jaunes, cette initiative parlementaire donne l’impression qu’enfin, les institutions ont été capables d’être la courroie de transmission que les citoyens attendaient.

De lourdes menaces pèsent sur cette initiative, pourtant entourée d’un bel enthousiasme. Voilà pourquoi elle ne dispose que de faibles chances d’aboutir.

Le référendum d’initiative partagée (RIP) : naissance d’un enfant non désiré

La procédure de RIP est issue de l’importante révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, qui se faisait fort de donner aux institutions quinquagénaires de la Ve République une orientation plus favorable aux initiatives citoyennes – bottom up, dirait notre président. C’est à cette réforme que l’on doit, par exemple, la procédure de question prioritaire de constitutionnalité (QPC), permettant à tout justiciable de saisir le Conseil constitutionnel, en cours de procédure, de la loi au nom de laquelle il risque d’être condamné. La procédure de RIP s’inscrit dans une promesse de renforcement de la participation des citoyens aux choix politiques ; promesse tout aussi présente dans l’ADN de la Ve République, système dit de « démocratie semi-directe », qu’absente de sa pratique, malgré des ajustements cosmétiques introduits dans les années 2000. Ainsi du référendum local, permis par la révision constitutionnelle de 2003 sur la décentralisation, une procédure que les multiples désaveux par l’Etat – sur la fusion des départements de Corse, rejetée en 2003 mais votée par le Parlement en 2015, ou sur l’aéroport de Notre-Dame-des-Landes, approuvé par les électeurs de Loire-Atlantique en 2016, puis abandonné par l’exécutif en 2018 – ont achevé de transformer en accessoire inoffensif, loin des bruyantes promesses initiales.

L’adoption d’un tel mode de décision, dans un Etat aussi centralisé et technocratique que l’Etat français, relève en effet, au mieux, du paradoxe, et au pire, de la pure impossibilité. L’instauration d’un référendum d’initiative populaire avait déjà été proposée au début des années 1990 (au sein du Comité Vedel) avant d’être reprise par le Comité Balladur en 2007. Si le RIP fut intégré dans la Constitution après un parcours tortueux au Parlement, ce n’est que cinq ans plus tard, le 6 décembre 2013, c’est-à-dire une éternité, que la loi organique précisant les conditions de sa mise en œuvre fut votée par le Parlement.

L’adoption d’un tel mode de décision, dans un Etat aussi centralisé et technocratique que l’Etat français, relève en effet, au mieux, du paradoxe, et au pire, de la pure impossibilité.

Les limites de la procédure sont connues, et on peut ici les rappeler brièvement : première barrière avec l’examen de la conformité de la proposition de loi aux critères posés par l’article 11 de la Constitution ; puis recueil, en ligne, d’un nombre de soutiens devant représenter 10% du corps électoral, en neuf mois ; enfin, examen de la proposition par le Parlement, dans un délai de six mois après la validation des soutiens par le Conseil constitutionnel, faute duquel le président de la République est tenu de mettre celle-ci au référendum. Toutes ces limites procédurales étant, en outre, couronnées par une interdiction, pour le texte soumis au RIP, de remettre en cause une loi votée depuis moins d’un an, ou de porter sur des dispositions déjà rejetées par référendum moins de deux ans auparavant.

En résumé : une procédure contraire à l’esprit d’institutions fortement verrouillées ; en opposition à la pratique de celles-ci, qui a vu l’autorité du référendum s’amenuiser continûment depuis vingt ans. Il s’agit également d’une procédure assortie de garde-fous tellement bien pensés qu’ils la rendent potentiellement inutilisable. Ce cadre étant posé, étudions maintenant les deux scénarios se présentant à nous.

Deux voies de sortie possibles pour le RIP sur ADP

Premier scénario : une prise de pouvoir du Conseil constitutionnel, à l’issue incertaine.

Lors de l’examen de la proposition de loi référendaire soumise par les parlementaires, le Conseil constitutionnel pourrait tout simplement estimer que celle-ci ne rentre pas dans le champ de l’article 11 de la Constitution, qui fixe les domaines pouvant être sujets à un RIP. Ce scénario est, d’assez loin, le plus probable.

Que l’on en juge : aux termes de la Constitution, le texte soumis au RIP peut concerner « l’organisation des pouvoirs publics, les réformes relatives à la politique économique, sociale ou environnementale de la nation et aux services publics qui y concourent (…) ». Or, la proposition de la loi référendaire, en un article unique, a été formulée dans des termes si étranges qu’il semble extrêmement facile de l’exclure des critères énoncés par le texte constitutionnel : c’est une sorte d’objet normatif non identifié, qui se contente de rattacher le caractère public du groupe ADP au 9e alinéa du Préambule de la Constitution de 1946 – un alinéa posant le principe du maintien des monopoles dans le secteur public. Elle ne propose pas d’abroger l’article 49 de la loi Pacte, qui autorise le transfert de la majorité du capital d’ADP au secteur privé ; elle se contente de lui être contradictoire. C’est un texte, à vrai dire, étrange, plus proche d’une interprétation de la Constitution que d’une loi ; et ce, alors même qu’il ne s’agit pas d’une loi constitutionnelle. En étant particulièrement tatillon, le Conseil pourrait tout simplement estimer que les parlementaires se sont arrogé un droit, celui d’interpréter la Constitution, dont c’est lui-même qui demeure le seul et unique titulaire. Et cela pourrait, voire devrait suffire à motiver un rejet par lui de la PPL.

C’est un texte, à vrai dire, étrange, plus proche d’une interprétation de la Constitution que d’une loi ; et ce, alors même qu’il ne s’agit pas d’une loi constitutionnelle.

Une fois ce rejet prononcé, rien n’empêche en revanche le Conseil, qui a été parallèlement saisi du texte de la loi Pacte par les parlementaires au titre de l’article 61 de la Constitution, de statuer lui-même dans la même direction que la proposition de loi référendaire rejetée auparavant. Cela peut sembler absurde, mais c’est parfaitement logique : tout en déniant aux parlementaires le pouvoir d’interpréter la Constitution, le Conseil pourrait estimer que l’ouverture du capital d’ADP au secteur privé est en effet contraire à celle-ci. Tout dépendra alors de l’interprétation donnée par le Conseil à la notion de « monopole de fait » présente dans le Préambule de 1946. Rappelons que cet argument a déjà été écarté par le Conseil d’Etat en juin 2018 : celui-ci a estimé, dans son avis préalable à l’examen de la loi Pacte par le Parlement, qu’ADP ne possédait pas le caractère d’un monopole de fait ou d’un service public national, étant circonscrit à la région Ile-de-France. Mais le Conseil constitutionnel étant souverain, il n’est en rien tenu par cet avis, purement consultatif, et pourrait décider de censurer les dispositions concernées en estimant qu’ADP exerce bel et bien un monopole de fait.

A contrario, le Conseil constitutionnel pourrait aussi bien estimer successivement que le texte soumis au RIP est irrecevable, et que la privatisation d’ADP est conforme à la Constitution. Ce serait naturellement l’option la plus défavorable pour les opposants à celle-ci. Et la jurisprudence du Conseil, s’agissant de la propriété publique, est suffisamment hétérogène pour qu’il soit impossible, en l’état, de préjuger de son verdict.

Scénario numéro 2 : retour au Parlement, pour une inéluctable défaite.

Imaginons maintenant que le Conseil constitutionnel, fait hautement improbable, comme vu plus haut, estime que le texte soumis au RIP est recevable en l’état.

Ce serait le début du recueil des 4,5 millions de signatures nécessaires. A titre de comparaison, la pétition des opposants au mariage homosexuel, remise à l’époque au Conseil économique, social et environnemental, avait rassemblé 700’000 signatures, à mettre en face de l’importante mobilisation, dans la rue, desdits opposants. Il faudrait donc un résultat plus de six fois supérieur, et que les soutiens soient validés par le Conseil constitutionnel. Admettons ici que ce chiffre soit atteint, ce qui n’est pas absolument impossible au vu du climat politique que nous connaissons.

Et après ? La loi organique mentionne un examen par le Parlement dans les six mois suivant la validation des soutiens par le Conseil, faute duquel le texte devra être mis au référendum. En d’autres termes : si le texte est examiné par le Parlement, il ne sera jamais soumis au vote du peuple.

Si le texte est examiné par le Parlement, il ne sera jamais soumis au vote du peuple.

Que l’on ne se prenne pas à rêver d’un Sénat jouant de nouveau la carte du meilleur opposant, en refusant d’examiner le texte et en contraignant ainsi, de facto, le Président à le soumettre au référendum : le gouvernement est libre, aux termes de l’article 48 de la Constitution, de fixer lui-même l’ordre du jour des Assemblées. Et l’Assemblée nationale, avec la majorité que l’on connaît, serait in fine maîtresse du vote final : la proposition de loi des 218 parlementaires serait alors immanquablement rejetée.

Pourquoi tout repose (probablement) entre les mains du Conseil constitutionnel.

On l’aura compris : il faudra dans tous les cas attendre le verdict du Conseil sur le texte soumis au RIP, mais aussi sur le texte de la loi Pacte elle-même, pour avoir une meilleure visibilité. S’il est fort probable que le Conseil rejette la proposition des parlementaires, il n’est pas impossible qu’il s’oppose à la privatisation d’ADP en censurant les articles concernés de la loi Pacte, même si la probabilité demeure assez mince. Pour résumer grossièrement la situation : si le Conseil reconnaît de longue date la protection de la propriété publique comme étant un principe de valeur constitutionnelle, au nom de la préservation du patrimoine de l’Etat et de l’intérêt général, ces deux dernières notions ont été assez largement contrebalancées, dans sa jurisprudence, par d’importantes concessions à la liberté d’entreprendre, faites depuis plusieurs décennies.

Or, rien ne semble indiquer un renversement des équilibres en la matière au sein du Conseil ; c’est encore plus valable depuis la récente nomination d’Alain Juppé, dont la proximité avec le chef de l’Etat est connue. En d’autres termes : la privatisation d’ADP possède d’assez fortes chances d’être entérinée dans les semaines à venir.

La privatisation d’ADP possède d’assez fortes chances d’être entérinée dans les semaines à venir.

En revanche, dans le cas où le Conseil choisirait de censurer les dispositions prévoyant la privatisation du groupe, la situation deviendrait passionnante : car une telle décision ferait figure de symptôme d’une perte d’autorité du chef de l’Etat au sein de l’appareil d’Etat, faisant écho, avec plusieurs mois de retard, à celle qu’il doit affronter dans l’opinion. Et un tel camouflet, infligé dans des circonstances politiques déjà difficiles, serait certainement à même de compliquer une fin de mandat qui s’annonce déjà, avec les réformes à venir de la fonction publique et (surtout !) des retraites, interminable pour Emmanuel Macron.

Article réalisé par Ambroise de Rancourt.